PORRECA Gerardo - Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro
IL SITO DELL'ING. GERARDO
PORRECA
Imprese, imprese
esecutrici e lavoratori autonomi nei cantieri edili. Il rapporto fra
il coordinamento dell'art. 7 del D. Lgs. 626/1994 con quello del D. Lgs. n. 494/1996.
Approfondimento.
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IMPRESE, IMPRESE ESECUTRICI E LAVORATORI AUTONOMI NEI CANTIERI EDILI. IL RAPPORTO FRA IL COORDINAMENTO DELL'ART. 7 DEL D. LGS. 626/1994 CON QUELLO DEL D. LGS. 494/96.
Quali sono le regole che devono
rispettare le imprese non esecutrici in un cantiere edile? Cosa si
intende per impresa esecutrice? Questi sono i quesiti che hanno fornito uno
spunto per effettuare una analisi sulle disposizioni legislative vigenti
in materia con particolare riferimento al D. Lgs. n. 494/1996 e s.m.i.
sulla sicurezza nei cantieri temporanei o mobili.
La parola "impresa" viene più volte citata
nel D. Lgs. n. 494/1996 e nella gran parte dei casi la stessa si
accompagna al termine "esecutrice" così come analogamente viene
spesso fatto riferimento alla espressione "lavoratore autonomo".
In realtà nel D. Lgs. n. 494/1996 non viene specificato cosa si deve
intendere per impresa esecutrice ai fini della applicazione delle
disposizioni contenute nello stesso decreto mentre al contrario
nell'art. 2 comma 1 lettera d) viene definito il lavoratore autonomo
indicato quale la "persona fisica la cui attività professionale
concorre alla realizzazione dell'opera senza vincolo di subordinazione".
Sulla definizione di lavoratore autonomo si è espresso anche il
Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale con
la
nota n. 22 del 22 febbraio 2001
in occasione di alcuni chiarimenti richiesti dall'Autorità di Vigilanza
sui contratti Pubblici
in ordine alla applicazione del D. Lgs. n.
494/1996, indicazioni delle
quali poi la stessa Autorità ha fatto oggetto di una propria
determinazione.
Per lavoratore autonomo si legge in tale nota si
intende un lavoratore che nell'ambito del cantiere opera da solo e non
assume anche la veste di datore di lavoro e ciò
in contrapposizione al significato di impresa
che viene invece individuata come una organizzazione di lavoratori con
area datoriale. Nella stessa nota il MLPS precisa infatti, anche
per chiarire la propria interpretazione, che "l'imprenditore
artigiano potrà definirsi 'impresa' quando avrà dipendenti e rispetto ad
essi si porrà quale 'datore di lavoro'; sarà 'lavoratore autonomo'
quando non ne avrà ovvero quando parteciperà da solo, senza dipendenti,
all'attività di cantiere".
Per una definizione di impresa invece si può fare
riferimento al Codice Civile in base al quale l'impresa è una attività
economica organizzata diretta alla produzione o allo scambio di beni o
servizi esercitata professionalmente da un imprenditore, dove per
attività economica si intende una attività volta alla creazione di
ricchezza, non solo attraverso la produzione di beni e servizi
(agricola, industriale ed artigiana) ma anche attraverso esercizi
commerciali, di trasporto, bancari ed assicurativi e dove per
organizzazione si intende un complesso di persone e di beni (locali,
macchine, attrezzature, mobili, ecc.) sotto la guida dell'imprenditore
dell'azienda.
Ora il D. Lgs. n. 494/1996 cita l'impresa esecutrice più volte
ed in particolare:
- quando nel definire la figura del coordinatore della sicurezza in fase di
progettazione ne fissa la incompatibilità con quella del
datore di lavoro della impresa esecutrice (art.2 c. 1 lett. f) ;
-
quando vengono fissate delle misure generali di
sicurezza richieste alle imprese esecutrici (art. 8);
- quando viene fissato l'obbligo di redazione dei POS da parte dei
datori di lavoro delle
imprese esecutrici (art. 9 c. 1 e 2) e più in
generale dell'adozione di
tutte le misure di sicurezza previste dallo stesso art. 9;
-
quando viene imposto l'obbligo da parte delle imprese aggiudicatrici di trasmettere il PSC alle
imprese esecutrici e da
parte di
queste di trasmettere i POS al coordinatore
in fase di esecuzione (art. 13 c. 2 e 3);
- quando viene fissato l'obbligo da parte delle imprese esecutrici
di rispettare i PSC e i POS e di mettere gli stessi
a disposizione dei
rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (art.
12 c. 3 e 4);
-
quando viene fissato l'obbligo da parte del coordinatore in fase di esecuzione
di verificare l'attuazione
dei PSC e dei POS redatti
dalle imprese esecutrici (art. 5 c. 1 lett.
a) e b));
-
quando viene imposto alle imprese esecutrici l'obbligo di consultazione dei RLS (art. 14);
-
nel caso delle sanzioni che sono stabilite anche a carico dei datori di
lavoro delle imprese
esecutrici (art. 22).
In altri punti il D. Lgs.
cita invece solo il termine di impresa come ad esempio:
- nell'art. 3 c. 3 per quanto
riguarda l'obbligo del committente di nominare il coordinatore nel caso
di più imprese anche se non
contemporanee;
-
nell'art. 3 c. 8 allorquando viene imposto al committente il controllo della idoneità tecnico-professionale delle
imprese e di tutti
gli altri obblighi in esso contenuti compreso
il DURC che, come è noto, è previsto anche nel caso di una sola impresa;
- nell'Allegato III che riguarda il contenuto della notifica preliminare allorquando viene richiesto di indicare il numero previsto di
imprese e
di identificare le imprese già selezionate.
Per quanto riguarda poi il lavoratore autonomo invece nel D. Lgs. n. 494/1996 e s.m.i.
viene fatto riferimento allo stesso ad esempio:
- nel fissare l'obbligo in capo alla impresa aggiudicataria di
trasmettere anche al lavoratore autonomo il PSC (art. 13 comma 2);
- nel fissare gli obblighi in capo agli stessi lavoratori autonomi
di utilizzare i DPI e di ottemperare a tutti gli altri obblighi di cui
all'art. 7 del D. Lgs. n. 494/1996 posti a loro carico;
- nel fissare l'obbligo in capo agli stessi lavoratori autonomi di attuare quanto previsto
nel PSC (art. 12 comma 3);
- nell'imporre al coordinatore in fase di esecuzione di controllare che
anche i lavoratori autonomi rispettino il PSC ed applichino le
relative
procedure di lavoro (art. 5 comma 1 lettera a).
La
esigenza di addivenire ad una precisa definizione di impresa, di impresa
esecutrice e di lavoratore autonomo è emersa in occasione della
emanazione della circolare n. 4 del 28/2/2007 del Ministero del Lavoro
e della Previdenza Sociale inerente la sicurezza dei lavoratori in caso
di mere forniture di materiali in un cantiere edile o di ingegneria
civile ed in merito all''obbligo o meno da parte delle stesse di
redigere il POS, circolare emanata a seguito di alcune richieste di
chiarimento pervenute allo stesso Ministero da parte delle aziende
fornitrici di materiali e/o attrezzature e su conforme parere del
Coordinamento tecnico delle Regioni e delle Province autonome. In tale
Circolare il Ministero del Lavoro, dopo aver espresso delle
considerazioni, è pervenuto alla conclusione che il POS deve essere
redatto dalle ditte di fornitura solo allorquando la fornitura stessa
sia accompagnata dalla messa in opera e non invece se viene fatta solo e
semplicemente a piè d'opera precisando inoltre che tale obbligo "non
può essere esteso anche a quelle (imprese) che, pur presenti in
cantiere, non partecipano in maniera diretta all'esecuzione di tali
lavori (tra le quali certamente ricadono le aziende che svolgono le
attività di mera fornitura a piè d'opera dei materiali e/o attrezzature
occorrenti)".
Lo stesso Ministero del Lavoro nella citata circolare,
per soddisfare comunque le esigenze di sicurezza derivante dalla
presenza in cantiere del soggetto incaricato della fornitura, pone
inoltre in evidenza la necessità di ricorrere comunque alle disposizioni
organizzativo-procedurali stabilite dall'art. 7 del D. Lgs. n. 626/1994
e consistenti nello scambio di informazioni, nel coordinamento delle
misure e delle procedure di sicurezza e nella cooperazione delle fasi
operative. raccomandando alle aziende fornitrici, come effetto
dell'applicazione degli obblighi di informazione-coordinamento di cui
all'art. 7.2.b), di curare le procedure interne di sicurezza e di
mantenere l'evidenza documentale per i propri dipendenti inviati ad
operare nel particolare cantiere.
La interpretazione fornita dal MLPS appare però
alquanto dubbia se confrontata con il contesto delle disposizioni
emanate dal D. Lgs. n. 494/1996 e riferite sia alle imprese che ai
lavoratori autonomi.
A seguito di una attenta lettura del D. Lgs. n. 494/1996 e delle
disposizioni dallo stesso dettate in merito alle imprese ed ai
lavoratori autonomi si è pervenuti, infatti, ad una convinzione che la
interpretazione più corretta da dare alla locuzione di "impresa
esecutrice" riportato nel D. Lgs. n. 494/1996 dovrebbe essere, ai
fini dell'applicazione del decreto stesso, quella più generale di "impresa
operante in cantiere" nel senso cioè di impresa che, facendo capo ad
un datore di lavoro, effettua nell'ambito del cantiere edile con la
propria organizzazione e con i propri lavoratori dipendenti delle
operazioni, qualunque sia la loro natura, e ciò in
contrapposizione appunto al lavoratore autonomo che è invece una persona
fisica che, anche presente in cantiere, partecipa alla esecuzione
dell'opera senza vincolo di subordinazione. Una diversa interpretazione,
infatti, porterebbe ad una serie di discordanze, di disparità e di
situazioni che, oltre a non rispondere alla finalità di raggiungere la
massima sicurezza nel cantiere, potrebbero portare ad un innalzamento
del livello di rischio nell'ambito del cantiere medesimo e ciò per
alcune considerazioni ed osservazioni che qui di seguito si vanno ad
esplicitare.
Innanzitutto è da porre in evidenza che l'impresa
incaricata della fornitura di materiali e/o attrezzature che entra in un
cantiere non può ai fini della organizzazione del cantiere stesso non
essere considerata una impresa ai fini della necessità del coordinamento
ex D. Lgs. n. 494/1996 in quanto tale presenza può comportare dei rischi
interferenziali che non si ritiene possano essere risolti soltanto
nell'ambito del rapporto interno ex art. 7 fra la ditta richiedente la
fornitura e quella che vi provvede, non fosse altro perchè tali rischi interferenziali possono interessare anche ditte terze alle operazioni di
fornitura. Non è la prima volta, infatti, che si è letto e si è
constatato l'accadimento di infortuni sul lavoro avvenuti proprio
durante la fase di fornitura nei cantieri edili e che hanno interessato
lavoratori operanti nello stesso cantiere ed estranei alle imprese
impegnate nella fornitura medesima.
Alla luce di quanto sopra detto, si ritiene necessario
perciò che delle operazioni di fornitura venga portato a conoscenza
anche il coordinatore in fase di esecuzione se esistente o il
committente nel caso contrario. Queste operazioni, infatti, proprio
perchè avvengono nell'ambito di un cantiere, interessano
l'organizzazione generale del cantiere medesimo tanto è vero che nel
D.P.R. n. 222/1999, contenente i requisiti minimi per la redazione dei
piani di sicurezza, viene esplicitamente indicato, nell'art. 3 comma 2,
che il PSC deve contenere fra l'altro, in riferimento alla
organizzazione del cantiere, "le eventuali modalità di accesso dei
mezzi di fornitura dei materiali".
Sarebbe necessario, pertanto, che anche i fornitori di
materiali ed attrezzature, sia che la fornitura fosse fatta in corso
d'opera che a piè d'opera, debbano essere portate a conoscenza del
coordinatore
del cantiere ed essere di conseguenza oggetto di coordinamento e di
controllo da parte del coordinatore in fase di esecuzione. Sarebbe
necessario, altresì, che gli stessi provvedessero a redigere il POS nel
quale devono essere indicate le operazioni da svolgere ed a
trasmetterlo, così come prevede la legge, al coordinatore in fase di
esecuzione prima dell'inizio della loro attività in cantiere. Ciò
conformemente, del resto, a quanto previsto dall'articolo 6 punto 2)
lettera a) del D.P.R. n. 222/2003 sui contenuti minimi del piano
operativo di sicurezza il quale richiede che i datori di lavoro delle
imprese esecutrici indichino nel POS fra i dati identificativi sia le
lavorazioni da mettere in atto che le "specifiche attività" da
svolgere. Nel caso contrario si potrebbe verificare ad esempio l'assurdo
che se il fornitore fosse anche lavoratore autonomo ci sarebbe
l'obbligo, secondo le disposizioni del D. Lgs. n. 494/1996, di
notificargli il PSC (art. 13 comma 2) cosa che invece non sarebbe
richiesto se lo stesso fornitore avesse una organizzazione di impresa.
Quanto sopra vale ovviamente anche per tutte le altre
imprese che pur essendo presenti ed operanti in cantiere non verrebbero
considerate esecutrici quali ad esempio le ditte installatrici degli
impianti, le ditte di montaggio e smontaggio di ponteggi o di apparecchi
di sollevamento, quelle impegnate nella rimozione di materiale dal
cantiere, le imprese di pulizia o di manutenzione, ecc. Non si ritiene
ammissibile infatti che il cantiere edile possa essere frequentato da
imprese che, non essendo considerate esecutrici in quanto non
partecipano direttamente ai lavori, possano non essere destinatarie del
PSC e quindi dell'obbligo di ottemperare alle disposizioni nello stesso
contenute oltre che del controllo da parte del coordinatore in fase di
esecuzione. Se così fosse si potrebbe venire a creare in sostanza una
sorta di fascia di soggetti dispensati che non sono tenuti ad attenersi
alle procedure ed alle regole del cantiere pur potendo gli stessi
arrecare dei rischi interferenziali con le altre imprese, esecutrici o
non, presenti nel cantiere stesso. Quanto sopra appare poi tanto più
inaccettabile se si pensa che al lavoratore autonomo invece, che in
fondo non deve tutelare la salute e la sicurezza di nessun dipendente,
il legislatore ha richiesto il rigoroso rispetto del PSC e delle
disposizioni di legge a tutela anche della propria salute.
Non si comprende poi perchè i datori di lavoro delle
imprese non esecutrici, pur avendo l'obbligo per il rispetto del D. Lgs.
n. 626/1994 di valutare tutti i rischi ai quali possono essere esposti
i propri lavoratori dipendenti, anche fuori della propria sede
operativa quale è in realtà un cantiere edile, non debbano provvedere a
redigere un documento (il POS) che per definizione è proprio il
documento di valutazione dei rischi di cui all'art. 4 dello stesso D.
Lgs. n. 626/1994 relativo al cantiere specifico nel quale sono state
chiamate ad operare. Si rammenta in merito che la redazione del POS,
ai sensi dell'articolo 9 comma 2 del D. Lgs. n. 626/1994 e s.m.i.,
costituisce inoltre adempimento, limitatamente al singolo cantiere interessato,
alle prescrizioni di cui all'art. 4 commi 1,2,e 7 (valutazione dei
rischi ed obbligo di redazione del documento) ed all'articolo 7 comma 1
dello stesso D. Lgs. n. 626/1994 sull'obbligo di fornire dettagliate
informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente. Ma in fondo,
poi, la documentazione attestante la valutazione dei rischi che, secondo
la circolare Ministeriale del 28/2/2007, il datore di lavoro della
impresa non esecutrice deve fornire ai dipendenti che vengono mandati ad
operare nel cantiere non è proprio il POS?
Per quanto riguarda poi l'applicazione dell'art. 7
suggerita dal Ministero del Lavoro nei rapporti fra le ditte fornitrici
e le ditte richiedenti c'è da fare osservare che il coordinamento dallo
stesso richiesto ha natura diversa da quello previsto dal D. Lgs. n.
494/1996 che pure si applica ai cantieri edili. Lo scambio della
documentazione relativa alla valutazione dei rischi di cui all'art. 7
del D. Lgs. n. 626/1994 è finalizzato, infatti, al coordinamento delle
imprese legate dal contratto di fornitura o anche di appalto ed a curare
la sicurezza per così dire "interna" derivante dalle interferenze legate
alle attività delle ditte contraenti e non riguarda terze imprese
mentre la trasmissione del POS al coordinatore in fase di esecuzione è
finalizzata a consentire allo stesso di verificare la compatibilità
delle operazioni oggetto dell'appalto o della fornitura fra le due o più
imprese interessate rispetto alla sicurezza programmata per l'intero
sistema oltre che a consentirgli di verificare l'attuazione del POS medesimo.
Le
imprese non esecutrici, inoltre, secondo l'interpretazione data dal
Ministero del Lavoro nella nota sopracitata, sfuggirebbero al controllo
del committente al quale il D. Lgs. n. 494/1996 ha assegnato invece con
l'art. 3 l'obbligo della verifica delle imprese stesse sia dal punto di
vista della organizzazione tecnica che da quello inerente la regolarità
contributiva (DURC) contravvenendo a quello che ormai è l’indirizzo del
legislatore di chiamare il committente a rispondere in solido delle
inadempienze commesse dalle ditte appaltatrici e subappaltatrici. Per
non parlare poi delle disparità che emergerebbero con riferimento agli
obblighi ed alle procedute previste dall'art. 36-bis della legge n.
248/2006, meglio conosciuta come decreto Bersani, (sospensione dei
lavori, tessera di riconoscimento, comunicazione di assunzione, ecc.)
nel caso che gli stessi obblighi non si ritenessero applicabili ai
datori di lavoro ed ai lavoratori delle imprese non esecutrici, nel
momento in cui per espressione specifica del legislatore le stesse
disposizioni sono invece applicabili anche ai lavoratori autonomi
operanti in cantiere.
In virtù
delle considerazioni appena svolte si ribadisce pertanto il parere che
la interpretazione più corretta da dare al termine "impresa
esecutrice" riportato nello stesso decreto, ai fini della
applicazione del D. Lgs. n. 494/1996, sia quella che fa riferimento ad
una organizzazione di tipo imprenditoriale, qualunque sia la sua natura
e la sua attività, alla quale siano adibiti lavoratori dipendenti e che
comunque viene a trovarsi ad operare nel cantiere edile a qualunque
titolo contrattuale. Solo in tal modo rientrerebbero in un quadro
coordinato, logico ed accettabile tutti gli adempimenti imposti dal D.
Lgs. n. 494/1996 a carico delle varie figure interessate alla sicurezza
nel cantiere. Una diversa interpretazione oltre a creare nella
organizzazione del cantiere delle disparità, delle incongruenze e delle
situazioni assolutamente paradossali, rischia di determinare quelle
incrinature che possono portare ad una diminuzione del livello di
sicurezza generale del cantiere e rischia di vanificare in fondo quello
che era l'obiettivo che ci si era posti al momento del recepimento della
Direttiva comunitaria sulla sicurezza sul lavoro nei cantieri temporanei
o mobili e cioè quello di migliorare al loro interno le condizioni
generali di sicurezza sul lavoro.