PORRECA Gerardo - Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro
IL SITO DELL'ING. GERARDO
PORRECA
Prime riflessioni ed
interpretazioni della nuova legge 3 agosto 2007 n. 123
di delega al Governo per la redazione del Testo Unico.
Approfondimento.
(E' consentita la
riproduzione citando la fonte)
Un quesito
pervenuto ha dato adito alle prime riflessioni ed alle prime
interpretazioni della recentissima
legge 3/8/2007 n. 123 la quale ha
introdotte nuove misure per contrastare il fenomeno infortunistico in
Italia ed ha fornito la delega al Governo di elaborare il nuovo Testo
Unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
L'argomento del quesito riguarda l'articolo 5 della
citata legge che si riferisce alla estensione del potere di sospensione
di cui all’art. 36-bis del D. L. 223/2006 convertito con la legge
4/8/2006 n. 248, meglio conosciuta come decreto Bersani, già in vigore
nel settore dell’edilizia, a tutte le attività imprenditoriali nonché
l’estensione di tale potere agli ispettori delle ASL limitatamente
all’accertamento delle violazioni in materia di sicurezza sul lavoro.
L’art. 5 comma 1 della legge n. 123/2007 dispone che “Fermo
restando quanto previsto dall'articolo 36-bis del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, come modificato dal presente articolo, il
personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo
le rispettive competenze, può adottare provvedimenti di
sospensione di un'attività imprenditoriale qualora riscontri l'impiego
di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei
lavoratori regolarmente occupati, ovvero in caso di reiterate
violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di
lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7
e 9 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive
modificazioni, ovvero di gravi e reiterate violazioni della
disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul
lavoro.”
Al comma 2 lo stesso art. 5 stabilisce che “E'
condizione per la revoca del provvedimento da parte del personale
ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di
cui al comma 1:
a) la regolarizzazione dei
lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria;
b) l'accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro
nelle ipotesi di reiterate violazioni della disciplina in materia
di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale,
di cui al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, o di gravi e
reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della
salute e della sicurezza sul lavoro;
c) il
pagamento di una sanzione amministrativa aggiuntiva rispetto a quelle di
cui al comma 3 pari ad un quinto delle sanzioni amministrative
complessivamente irrogate”.
In più con il
comma 6 lo stesso articolo 5 dispone che “I poteri e gli
obblighi assegnati dal comma 1 al personale ispettivo del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale sono estesi,
nell'ambito dei compiti istituzionali delle aziende sanitarie locali e
nei limiti delle risorse finanziarie, umane e strumentali
complessivamente disponibili, al personale ispettivo delle medesime
aziende sanitarie, limitatamente all'accertamento di violazioni della
disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul
lavoro. In tale caso trova applicazione la disciplina di cui al comma 2,
lettere b) e c)”.
Ora in risposta al quesito se con la nuova legge n.
123/2007 gli ispettori del lavoro sono autorizzati ad individuare le
violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro anche in settori
diversi da quelli di propria specifica competenza viene da affermare
che questo è proprio quello che sembra emergere dalla lettura dell’art. 5
della nuova legge stessa.
Si fa osservare, infatti, che a differenza del decreto
Bersani con la legge n. 123/2007 è stato inserito come motivo di
sospensione di una qualsiasi attività imprenditoriale la constatazione della
presenza di carenze in materia di salute e sicurezza sul lavoro, sia
pure gravi e reiterate, e non poteva essere diversamente se si pensa al
contesto entro cui è stato inserito tale provvedimento che riguarda la
introduzione di un nuovo pacchetto di misure di finalizzate a
contrastare il lavoro nero ed a far migliorare le condizioni di
sicurezza nei luoghi di lavoro.
Da quanto sopra detto ne consegue che la revoca del
provvedimento di sospensione delle attività è condizionata oltre che
alla regolarizzazione dei lavoratori occupati a nero, anche alla
regolarizzazione delle situazioni di mancata o insufficiente sicurezza
sul lavoro ed alla eliminazione delle corrispondenti violazioni.
Ma a questo punto ci si chiede come deve fare l’ispettore del lavoro che
ha riscontrato violazioni alle norme di sicurezza in settori lavorativi
diversi da quelli sottoposti alla propria stretta e specifica vigilanza
quale può essere ad esempio il settore industriale, commerciale,
agricolo, dei servizi, ecc.?
Prima di affrontare questo argomento però ci sarebbe da
chiarire e da determinare, al fine di consentire una corretta applicazione
della legge, quali sono da considerare le “gravi e reiterate
violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della
sicurezza sul lavoro” di cui all’articolo 5 stesso e che quindi
possono far maturare il provvedimento di sospensione dei lavori. Né il criterio di ritenere “gravi violazioni” quelle che
comportino la pena dell’arresto o dell’ammenda e non solo quella della
sola ammenda si ritiene essere sufficiente in quanto tutte le violazioni alle norme che tutelano la salute e la sicurezza dei
lavoratori di natura penale, anche quelle a carico dei lavoratori stessi, prevedono come
penalità appunto l’arresto o l’ammenda se non addirittura solo
l'arresto.
Più
volte nei decreti relativi alla sicurezza sul lavoro è stato fatto
riferimento alle violazioni comportanti grave ed immediato pericolo anzi
in realtà era previsto anche un decreto che avrebbe dovuto individuare tali
violazioni stesse, decreto che però non ha mai visto la luce. La
determinazione delle "gravi violazioni" sarebbe certamente utile agli ispettori degli organi di
vigilanza tenuto presente che il potere di sospensione è comunque
discrezionale, comparendo nella formulazione letterale dell’articolo 5 il
termine “può” e non il termine “deve”.
A proposito di tale discrezionalità si ritiene utile
citare quanto già indicato dal Ministero del Lavoro e della Previdenza
Sociale nella
circolare n. 29 del 28/9/2006 contenente degli indirizzi
applicativi dell’art. 36 bis della legge n. 248/2006
e confermato con la recente lettera circolare prot. n.
25/I/0010797 del 22/8/2007 dello stesso Ministero con la quale sono
state fornite al personale ispettivo le prime istruzioni applicative
della legge n. 123/2007 in relazione al provvedimento di sospensione. Il Ministero del
Lavoro suggerisce, infatti, essendo la ratio della sospensione,
oltre a quella della regolarità della posizione dei lavoratori
dipendenti, anche quella di garantire l’integrità psicofisica dei
lavoratori stessi, di ricorrere al provvedimento di sospensione ogni
qualvolta si riscontri la sussistenza di uno o ambedue i presupposti
sopra indicati. Il Ministero raccomanda, altresì, di valutare altre
circostanze particolari che possano però suggerire di non adottare,
sotto il profilo dell’opportunità, il provvedimento di sospensione in
questione quali ad esempio “1) quando il rischio per la salute e
sicurezza dei lavoratori risulta di lieve entità in relazione alla
specifica attività svolta nel cantiere (es. tinteggiatura interna, posa
in opera di rivestimenti ecc.) e 2) quando l’interruzione dell’attività
svolta dall’impresa determini a sua volta una situazione di pericolo per
l’incolumità dei lavoratori delle altre imprese che operano nel cantiere
(si pensi, ad esempio, alla sospensione di uno scavo in presenza di una
falda d’acqua o a scavi aperti in strade di grande traffico, a
demolizioni il cui stato di avanzamento abbia già pregiudicato la
stabilità della struttura residua e/o adiacente o, ancora, alla
necessità di ultimare eventuali lavori di rimozione di materiale nocivo
quale l’amianto”.
La determinazione delle
violazioni comportanti grave pericolo tornerebbe utile tra l’altro anche
ad esempio all’operato dei coordinatori in fase di esecuzione nei
cantieri temporanei o mobili a carico dei quali incombe, ai sensi
dell’art. 5 comma 1 lettera f) del D. Lgs. n. 494/1996, l’obbligo
sanzionato penalmente – si cita testualmente - di “sospendere
in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le
singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti
effettuati dalle imprese interessate”.
L’argomento posto all’attenzione con il quesito si riallaccia
perfettamente all’approfondimento sulle
competenze degli ispettori del lavoro nella materia della sicurezza sul
lavoro già fatto in questo stesso sito ed al potere-dovere di prescrizione ex D. Lgs. n.
758/1994 dell’organo di vigilanza. In tale approfondimento, dopo una
serie di riscontri legislativi, di richiami ad indirizzi forniti dal
Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale e di indicazioni
derivanti dalla Giurisprudenza, si era pervenuti alla conclusione che si
poteva ritenere legittimo il comportamento dell’ispettore del lavoro che
avesse adottato il provvedimento di prescrizione nella sua qualità di
U.P.G. dinanzi a violazione in materia di tutela della salute e della
sicurezza in qualsiasi settore lavorativo le avesse riscontrate proprio
perché tale provvedimento, ai sensi dell’art. 20 del D. Lgs. n.
758/1994, è finalizzato alla eliminazione dello stato antigiuridico.
Ora l’art. 5 della legge n. 123/2007 sembra confermare
la possibilità, anzi il dovere, dell’ispettore del lavoro di ricorrere
sempre al provvedimento della prescrizione e se questo è l'indirizzo del
legislatore lo stesso viene accolto con molta soddisfazione da parte di
coloro, quale lo scrivente, che ciò vanno sostenendo ormai da diverso
tempo. A cosa deve infatti
subordinare l’ispettore del lavoro la revoca della sospensione se
non alla eliminazione dei reati in materia di sicurezza sul lavoro e
quindi all’accertamento della ottemperanza alle prescrizioni a sua volta
legato a all’applicazione di tutte le procedure previste dal D. Lgs. n.
758/1996 (concessione dei termini per la regolarizzazione, rapporto al
P.M., verifica dell’ottemperanza, pagamento della sanzione ridotta,
ecc.)?
Qualcuno potrebbe suggerire il ricorso all’art. 22 dello stesso D. Lgs.
n. 758/1994 in base al quale l’ispettore del lavoro, non appartenendo
all’organo di vigilanza che opera in quello specifico settore di
attività, è tenuto ad informare delle violazioni riscontrare in materia
di sicurezza sul lavoro la competente ASL perché intervenga a far
eliminare le violazioni stesse attraverso il provvedimento obbligatorio
della prescrizione e deve inoltre aspettare che la ASL stessa comunichi
l’avvenuta o meno eliminazione delle violazioni che hanno portato alla
sospensione e la cui rimozione è condizione necessaria per la revoca del
provvedimento. Ma se così fosse ciò sembrerebbe completamente inconcepibile ed assurdo se solo si pensa a quelli che
diventerebbero i tempi necessari per il completamento delle procedure di
regolarizzazione pur trovandosi in presenza di una sospensione dei
lavori che costituisce comunque un provvedimento gravosamente limitativo
e che è da revocare quanto prima possibile. E ancor più assurdo sarebbe
disporre agli ispettori del lavoro di limitarsi ad adottare il provvedimento
di prescrizione ex D. Lgs. n. 758/1994 limitatamente alle gravi e
reiterate violazioni in materia di sicurezza sul lavoro e non anche a quelle
che tali non vengano considerate.
Del resto queste stesse considerazioni devono aver
portato il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale a fornire al
proprio personale ispettivo con la citata
lettera circolare prot.
25/I/0010797 del 22/8/2007 istruzioni operative in base alle quali “con
l’adozione del provvedimento di sospensione il personale ispettivo,
nelle ipotesi di gravi e reiterate violazioni della disciplina
prevenzionistica, deve procedere alla adozione dei provvedimenti di
prescrizione obbligatoria ai sensi del D. Lgs. n. 758/1994 assegnando al
contravventore anche un termine per la regolarizzazione delle violazioni
accertate” precisando inoltre che “ovviamente, fermo restando il
termine impartito con il provvedimento di prescrizione, il datore di
lavoro potrà procedere alla immediata regolarizzazione al fine di
ottenere la revoca della sospensione della attività dell’impresa”.
Ed ecco che quindi ci troviamo dinanzi ad un altro
pasticcio del legislatore e che dobbiamo ancora una volta constatare che lo
stesso, invece di risolvere l’annoso problema del concorso di competenze
in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, va ad
introdurre ulteriori dubbi interpretativi.
E’ chiaro che nella circostanza il legislatore ha
mirato, giustamente considerato l’incremento del fenomeno
infortunistico, ad emanare dei provvedimenti urgenti e lo ha fatto con
quella fretta che poi in fondo ha caratterizzato tutto l’iter di
approvazione della legge delega (basti pensare al rigetto ed al ritiro
degli emendamenti ed al ricorso all’escamotage degli ordini del giorno a
cui si è assistito alla Camera dei Deputati proprio per accelerare i
tempi ed evitare il ritorno del disegno di legge al Senato). Ma ora si
dovrà dipanare quest’altra matassa.
Viene a tal punto di riproporre quanto già “lanciato”
in questo stesso sito nella rubrica delle
Notizie circa la proposta e la opportunità che i due organi di vigilanza
principali in materia di tutela della salute e della sicurezza sul
lavoro (le ASL da una parte e le Direzioni Provinciali del Lavoro
dall’altra) si uniscano e convergano in un unico organo che potrebbe
essere individuato nelle Agenzie Regionali per la salute e la sicurezza
dei lavoratori. Tale soluzione avrebbe il vantaggio di concentrare tutte
le risorse umane disponibili e quello di risolvere le problematiche
relative alla concorsualità, alla sovrapposizione delle visite
ispettive ed al coordinamento delle attività di vigilanza, coordinamento
che ora con la nuova legge diventa ancor più pregnante in considerazione
del fatto che viene esteso anche agli ispettori delle ASL il potere di
sospensione delle attività già affidato agli ispettori del lavoro nel
caso accertassero delle gravi e reiterate violazioni della disciplina in
materia di salute e sicurezza dei lavoratori.
Del resto la soluzione prospettata della unificazione
degli organi di vigilanza troverebbe anche riscontro nell’articolo 1 comma 2 lettera q) della
legge n. 123/2007 con la quale sono stati forniti i principi ai quali si
deve attenere il Governo per la elaborazione del Testo Unico. Tale punto
fa riferimento alla razionalizzazione ed al coordinamento delle
strutture centrali e territoriali di vigilanza ed in esso, al fine di
rendere più efficaci gli interventi di vigilanza, di pianificazione, di
programmazione e di promozione della salute ed allo scopo di evitare
sovrapposizioni, duplicazioni e carenze negli interventi ispettivi
nonché di valorizzare le specifiche competenze disponibili, viene
“suggerito” di ricorrere anche ad un riordino del sistema delle
amministrazioni e degli enti statali aventi compiti di prevenzione,
formazione e controllo nella materia specifica il che altro non potrebbe
essere che una sorta di riforma del sistema di vigilanza oggi vigente in
Italia.
La razionalizzazione ed il coordinamento degli organi
di vigilanza, secondo quando indicato nello stesso art. 1 comma 2 della
legge n. 123/2007, devono essere fatti “nel rispetto dei principi di
cui all’articolo 19 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e
dell’articolo 23, comma 4, del decreto legislativo 19 settembre 1994, n.
626, e successive modificazioni” ma a tal punto si fa osservare che
il citato articolo fa esplicito riferimento al solo comma 4 dell’art. 23
del D. Lgs. n. 626/1994 e non anche al comma 2. Nel comma 4, come è
noto, viene fatta salva la competenza in materia di sicurezza e salute
dei lavoratori attribuita dalle disposizioni vigenti agli uffici di sanità aerea e marittima e alle autorità
marittime portuali ed aeroportuali ed ai servizi sanitari e tecnici
istituiti per le forze armate e per le forze di polizia. Il comma 2
dell’art. 23 medesimo, invece, fa salve le competenze in materia di
vigilanza attribuite dalla legislazione vigente all’Ispettorato del
lavoro, ora Direzioni Provinciali del Lavoro, e stabilisce che tali
organi, informando preventivamente il servizio
di prevenzione e sicurezza della unità sanitaria locale competente per
territorio, possano svolgere la vigilanza anche per
attività lavorative comportanti rischi
particolarmente elevati, che sono state poi individuate con il DPCM
14/10/1997 n. 412 in quelle svolte praticamente nei cantieri
temporanei o mobili.
Quest'ultima osservazione solleva un ulteriore dubbio
interpretativo e pare confermare quanto già sopra detto e cioè che
l’intenzione del legislatore è quella di estendere la competenza della
vigilanza delle Direzioni Provinciali del Lavoro in materia di sicurezza
sul lavoro a tutte le attività lavorative.
Non ci resta che sperare che il Governo nel dare corso
alla sua delega e nell’elaborare il nuovo Testo Unico provveda a fornire
gli opportuni chiarimenti in merito ma ancor più c'è da auspicare che lo
stesso non si
limiti a perpetrare la confusa situazione che oggi è possibile
riscontrare in Italia ma che proceda ad una ormai improcrastinabile riforma
del sistema di vigilanza oggi vigente in materia di tutela della salute
e della sicurezza sul lavoro.