PORRECA Gerardo - Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro

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 Confronto fra l'art. 5 della legge n. 123/2007 e l'art. 36-bis del decreto Bersani sul potere
di sospensione delle attività imprenditoriali da parte degli ispettori del lavoro e delle ASL

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   Approfondimento.                                                                  
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IL POTERE DI SOSPENSIONE DELLE ATTIVITA' IMPRENDITORIALI DA PARTE DEGLI ISPETTORI DEL LAVORO E DELLE ASL. A CONFRONTO L'ART. 5 DELLA LEGGE N. 123/2007 E L'ART. 36-BIS DEL DECRETO BERSANI

     L'approfondimento sul potere che gli ispettori del lavoro hanno di sospendere le attività imprenditoriali nel caso che riscontrino dei lavoratori "in nero" in una percentuale maggiore del 20% dei lavoratori regolarmente occupati oppure dinanzi a reiterate violazioni in materia di riposi e superamento dell'orario massimo settimanale di lavoro o di gravi e reiterate violazioni sulla disciplina in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro nonché l'estensione del potere stesso agli ispettori delle ASL, limitatamente alla constatazione di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, discende dalle dichiarazioni rese dal sottosegretario del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, Antonio MONTAGNINO, in un comunicato stampa diffuso il 23 agosto 2007 con le quali lo stesso ha contraddetto quanto già affermato sull'argomento dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nella sua lettera circolare del 22/8/2007.
     Può sembrare scontato, come da più parti si afferma, che con l’art. 5 della legge 3/8/2007 n. 123 il legislatore abbia voluto introdurre anche nel settore edile il potere di sospensione da parte degli ispettori del lavoro nel caso che venga constatata la presenza di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro  ma ciò in realtà nella legge citata non viene esplicitamente indicato. Qualche dubbio è sorto anche sulla possibilità che gli ispettori delle ASL possano adottare il provvedimento di sospensione delle attività imprenditoriali di cui all'art. 5 comma 6 della legge n. 123/2007 nel campo del settore edile.
     In effetti la legge non è sul punto abbastanza chiara e quando le disposizioni di legge non sono chiare e soprattutto ben coordinate con quelle già preesistenti e vigenti nella stessa disciplina esse si prestano a diverse interpretazioni fra le quali principalmente si annotano quella letterale che segue il testo pedissequamente e quella logica che invece inserisce le nuove disposizioni in un contesto ed in un sistema già esistente secondo un criterio di logicità. Ma nel caso delle disposizioni di legge in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, essendo queste di natura prevalentemente penale, è richiesto che le leggi debbano essere rigorosamente chiare, talmente chiare che la interpretazione logica deve sempre coincidere con quella letterale. Solo così non si creano dubbi e non si dà adito ad interpretazioni diverse ed a volte anche contrastanti fra loro.
     Tutto è nato dal fatto che in merito al campo di applicazione della legge n. 123/2007 il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha sostenuto in una propria lettera circolare prot. n. 25/I/0010797 del 22/8/2007 che le disposizioni contenute nella legge stessa non sono applicabili al settore dell’edilizia, ricollegandosi presumibilmente a quanto indicato all’inizio dell’art. 5 che fa salve le disposizioni di cui al decreto Bersani, ed ha affermato che le stesse invece si applicano a “tutte le altre attività imprenditoriali” che esulano dal campo di applicazione del Decreto Bersani e quindi al di fuori dell'ambito dell'edilizia. Il sottosegretario Antonio MONTAGNINO, invece, ha dichiarato in un suo comunicato stampa giusto il contrario in quanto dà alla legge evidentemente una lettura più logica e giustifica la sua interpretazione con la osservazione che sarebbe assurdo pensare che l’ispettore del lavoro abbia il potere di sospendere per motivi di sicurezza sul lavoro una qualsiasi attività non sottoposta alla sua normale vigilanza in materia di sicurezza sul lavoro mentre non lo può fare per il settore dell’edilizia nel quale invece, in base al DPCM n. 412/1997, ha la competenza in concorso con le ASL.
     Ora per sostenere l'una o l'altra delle interpretazioni è opportuno effettuare un confronto diretto fra le due norme citate che hanno introdotto il potere di sospensione delle attività e precisamente l’art. 36-bis del Decreto Bersani e quelle dell’art. 5 della legge n. 123/2007 tenendo conto anche dei primi chiarimenti e degli indirizzi applicativi forniti in merito dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale con la Circolare n. 29 del 28/9/2006 e con la lettera circolare prot. n. 25/I/0010797 del 22/8/2007.
     Per operare questo confronto si ritiene opportuno riportare qui di seguito alcuni stralci dei due articoli che interessano l'argomento nei quali si sono poste in evidenza le integrazioni apportate della legge n. 123/2007 all'art. 36-bis del Decreto Bersani e quelle parti che per i motivi più in là addotti si ritiene che avrebbero dovuto costituire una integrazione, nonché quelle per le quali esigenze di coordinamento avrebbero richiesto invece un testo comune: 

           Ora dalla lettura del comma 1 dell'art. 5 della legge n. 123/2007 appare evidente che il legislatore con il “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 36-bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, come modificato dal presente articolo”  abbia voluto indicare che è fatto salvo il Decreto Bersani, destinato al settore edile, per cui appare evidente anche che entrambe le norme sono applicabili, distinte e separate. Da ciò discende che le disposizioni della legge n. 123/2007 non sono applicabili al settore edile e  del resto se così fosse che motivo ci sarebbe stato di apportare esplicitamente con la nuova legge delle integrazioni al Decreto Bersani e di trasferire in esso alcune disposizioni dalla stessa introdotte quale ad esempio la sanzione amministrativa aggiuntiva?
     Acclarata quindi la indipendenza delle due leggi anche se di analogo contenuto, dal confronto delle stesse si osserva che il legislatore ha inserito nella legge n. 123/2007 come possibile motivo per una eventuale sospensione delle attività imprenditoriali, a differenza del Decreto Bersani, le gravi e reiterate violazioni a norme in materia di salute e sicurezza dei lavoratori e come condizione di revoca la eliminazione delle violazioni medesime per cui la logica avrebbe voluto che tali condizioni, sia di sospensione che di revoca, fossero state inserite esplicitamente anche nel decreto Bersani  per quanto riguarda i cantieri edili. Si sarebbe dovuto, in sostanza, inserire esplicitamente una integrazione dei commi 1 e 2 dell’art. 36-bis prevedendo fra le condizioni  per adottare il provvedimento di sospensione nei cantieri edili anche quella delle "gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro" e fra le condizioni per procedere alla revoca della  sospensione stessa anche quella dell'accertamento della loro eliminazione. Il legislatore del resto una integrazione esplicita all'art. 36 del decreto Bersani ha intesa farla e con l'art. 5 comma 5 della legge n. 123/2007 ed è quella relativa al pagamento della sanzione amministrativa aggiuntiva quale condizione per la revoca del provvedimento di sospensione nei cantieri edili.  
     Il ministero del Lavoro in verità già con la circolare n. 29/2006, emessa a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 36-bis del decreto Bersani, considerata che la finalità di tale decreto era quella di tutelare anche la integrità fisica dei lavoratori irregolari, aveva già dato istruzioni alle unità ispettive del proprio Ministero di rilevare anche eventuali inadempienze alle norme sulla salute e sicurezza sul lavoro ed in particolare a quelle di cui al D. Lgs. n. 626/1994 (formazione, informazione e sorveglianza sanitaria) suggerendo di considerare queste inadempienze e la loro rimozione condizionanti ai fini rispettivamente dell'applicazione del potere discrezionale di sospensione delle attività in caso di presenza dei lavoratori "in nero"e della revoca della sospensione stessa.
     Per quanto riguarda l'obbligo richiesto agli Uffici ispettivi di comunicare i provvedimenti di sospensione che gli stessi hanno adottati nei confronti delle imprese irregolari, benché, come si può leggere nelle due norme di legge, sia comune la finalità della comunicazione stessa che mira ad un "provvedimento interdittivo alla contrattazione con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche di durata pari alla citata sospensione nonché per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione e comunque non superiore a due anni", mentre nell'art. 36-bis comma 1 del Decreto Bersani vengono indicati i competenti uffici del Ministero delle Infrastrutture, quali destinatari della comunicazione, nella legge n. 123/2007, al comma 1 dell'art. 5, viene fatto riferimento alle “amministrazioni competenti” non meglio precisate e che successivamente il Ministero del Lavoro ha individuato nella sua lettera circolare del 22/8/2007 nel presidio territoriale dell'Arma dei Carabinieri, nella Questura e nel Comune ove è ubicata l'unità produttiva oggetto dell'interdizione, Uffici individuati ai fini, come è possibile leggere nella lettera circolare medesima, di una eventuale verifica di ottemperanza del provvedimento di sospensione stesso. Ma perchè privare di tale eventuale verifica  i cantieri edili dato che una analoga indicazione non si legge nel decreto Bersani?  Non si comprende, infatti, perchè per le imprese operanti nei cantieri edili non si debba provvedere a comunicare il provvedimento di sospensione ai Carabinieri, alla Questura ed ai Comuni mentre per le sospensioni di tutte le altre attività non debbano essere informati i competenti uffici del Ministero delle Infrastrutture, né è chiaro nel caso della legge n. 123/2007 chi debba adottare i provvedimenti interdittivi. Questo è dunque un altro punto che avrebbe richiesto un maggior coordinamento fra le due leggi al fine di garantire un più equo trattamento nei confronti di tutte le attività lavorative siano esse edili o meno.
     Per non parlare poi del comma 6 della legge n. 123/2007 con il quale il legislatore ha voluto giustamente estendere agli ispettori delle ASL i poteri e gli obblighi degli ispettori del lavoro. Bene ha fatto il legislatore a fare ciò ma lo ha fatto  in una maniera maldestra e che crea a sua volta altri dubbi già da molti espressi e cioè se gli stessi poteri sono da ritenersi estesi solo alle attività diverse da quelle edili, essendo l'estensione inserita nella legge n. 123/2007, o invece a tutte le attività lavorative e quindi anche ai cantieri edili come è più logico che sia. La logica, in altri termini, avrebbe richiesto che fosse stato apportata una ulteriore integrazione al Decreto Bersani indicando nello stesso, dato che è una legge a parte, che gli ispettori delle ASL hanno il potere di sospendere le attività nei cantieri edili nel caso di gravi e reiterate violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
     Ma a tal punto, ci si chiede, non sarebbe stato più semplice riscrivere l’art. 36-bis del Decreto Bersani apportando le modifiche volute dalla legge n. 123/2007 e tutti quegli altri elementi necessari a garantire una equiparazione fra le due leggi oppure, in alternativa, annullarlo ed assorbirlo nella nuova legge con la precisazione che quest’ultima va applicata a tutte le attività lavorative compreso quella dell’edilizia?
     In definitiva quindi dal confronto dell'art. 36-bis del decreto Bersani e dell'art. 5 della legge n. 123/2007 emergono delle chiare carenze di coordinamento che richiederebbero un ulteriore intervento normativo o comunque almeno maggiori e più approfonditi chiarimenti. Cominciamo bene e questo ci sia di insegnamento se vogliamo, come dobbiamo, intraprendere un percorso che si prevede difficile e complesso e che ci dovrà portare alla elaborazione dell'ormai  tanto atteso Testo Unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro che, come si è ben compreso, richiede invece uno sforzo di coordinamento per nulla indifferente.

Il Testo della legge n. 123 del 3/8/2007
      Il Testo dell'art. 36-bis della legge n. 248 del 4/8/2006
       Il Testo della circolare del MLPS n. 29 del 28/9/2006
       Il Testo della lettera circolare del MLPS del 22/8/2007