PORRECA Gerardo - Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro
Determinazione 2/03 Autorità Vigilanza lavori pubblici
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Determinazione 30 gennaio 2003, n. 2.
Carenze del Piano di sicurezza e coordinamento.
COMMENTO
Che succede in fase di esecuzione se nella fase di progettazione nel piano di sicurezza e di coordinamento è stata fatta una sottostima dei costi della sicurezza o alcuni di essi non sono stati presi per niente in considerazione ?
A questa domanda ha dato una risposta l'Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici nella sua determinazione n. 2 del 30 gennaio 2003. Secondo la stessa le carenze del piano di sicurezza in linea generale non sono da considerarsi "errori o omissioni progettuali" suscettibili di integrazione in corso d'opera, per cui non potrà per essi farsi ricorso alle varanti in corso d'opera previste dalla legge n. 109/1994 e successive modifiche, ma al limite sono riconducibili a varianti di dettaglio o migliorative di cui al comma 3 dell'art. 25 della stessa legge per le quali è previsto un importo in aumento non superiore al 5% dell'importo originario del contratto che deve essere coperto nella somma stanziata per l'esecuzione dell'opera.
Comunque a parere dell'Autorità di Vigilanza potranno essere prese in considerazione per eventuali costi aggiuntivi "solo ed esclusivamente i nuovi apprestamenti, ovvero le ulteriori misure di sicurezza , non contemplati nel relativo piano, ma che il direttore dei lavori ed il responsabile del procedimento ritengono necessari, per propria valutazione o su segnalazione dell'appaltatore,al fine di risolvere situazioni di pericolosità non previste ab origine, e che dovranno essere effettivamente realizzati dall'appaltatore". Le spese necessarie per i nuovi apprestamenti non previsti possono essere inserite, previo aggiornamento del relativo computo metrico, nella parte delle spese per l'attuazione della sicurezza definita in un'altra determinazione della stessa Autorità (la n. 2 del 2001) come oneri "speciali"e per esse si potrà far ricorso alle procedure di cui all'art. 136 del D.P.R. n. 554/1999 (approvazione di nuovi prezzi in contradditorio fra il direttore dei lavori e l'appaltatore ed approvati dal responsabile del procedimento).
L'Autorità di Vigilanza giunge alla conclusione secondo la quale è onere del responsabile del procedimento valutare se le carenze sostanziali del piano di sicurezza e coordinamento siano riconducibili all'ipotesi di "errore progettuale" ovvero se le stesse potevano essere previste dal progettista in fase di progettazione esecutiva. Discutibile è quest'ultima conclusione in quanto attribuisce l'onere di determinare le spese della sicurezza al progettista dell'opera in evidente contrasto con le disposizioni della direttiva cantieri di cui al D. Lgs. n. 494/96.
E' ancora un segnale sulla discrasia e sulla difficoltà di un rapporto coordinato ed organico che in Italia si avverte fra le disposizioni normative sui lavori pubblici e quelle generali sulla sicurezza e salute nei luoghi di lavoro.
Il Testo
IL CONSIGLIO
Premesso:
E' pervenuta a questa Autorità una richiesta di parere formulata dall'ANIEM, e
relativa alla salute e sicurezza dei lavoratori. E' stato chiesto se, in caso di
previsione parziale e sottostima dei costi delle misure di sicurezza, possa
configurarsi l'ipotesi di carenza progettuale, suscettibile di integrazioni in
corso d'opera.
Stante il carattere generale della problematica in questione, si e' ritenuto di
chiedere il contributo dei firmatari dei Protocolli d'intesa con questa Autorità,
i quali, anche in sede di audizione del 15 gennaio 2003, hanno formulato le
proprie valutazioni, ovvero hanno rassegnato successive apposite memorie.
Ritenuto in diritto.
In relazione alla fattispecie, deve in primo luogo evidenziarsi, che l'eventuale
carenza del Piano di sicurezza e coordinamento, non e' riconducibile a nessuna
delle ipotesi legittimanti l'adozione di una variante in corso d'opera ai sensi
dell'art. 25, comma 1, lettera d) della legge n. 109/1994.
Tale articolo, infatti, al comma 5-bis, contiene un'elencazione chiara e
tassativa delle fattispecie ricomprese nell'ipotesi di
errore o omissione progettuale, e tra queste risulta assente l'enunciazione
delle carenze al piano di sicurezza e coordinamento.
Si rileva, peraltro, come il citato comma 5-bis chiarisce espressamente che la
definizione ivi contenuta di errori od omissioni progettuali e' dettata "ai
fini del presente articolo", ossia ai fini dell'ammissione delle varianti
in corso d'opera. In considerazione di ciò, la lettera d), comma 1, dell'art.
25 non colpisce l'errore o l'omissione del progettista in sé, ma solo quegli
errori o quelle omissioni che siano tali da pregiudicare, in tutto o in parte,
la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione. Stante la specifica
finalità della disciplina sopra richiamata, non sembra possibile ritenerla
applicabile, ne' per analogia ne' per interpretazione estensiva, alla
prospettata ipotesi di un piano di sicurezza che risulti deficitario dal punto
di vista tecnico.
La suddetta ipotesi, sembra invece riconducibile alla disposizione di cui al
comma 3 del suddetto art. 25, nella parte in cui stabilisce che sono "...
ammesse, nell'esclusivo interesse dell'amministrazione, le varianti, in aumento
o in diminuzione, finalizzate al miglioramento dell'opera e alla sua funzionalità,
semprechè non comportino modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive
esigenze derivanti da circostanze sopravvenute e imprevedibili al momento della
stipula del contratto. L'importo in aumento relativo a tali varianti non può
superare il 5 per cento dell'importo originario del contratto e deve trovare
copertura nella somma stanziata per l'esecuzione dell'opera".
Le ragioni che inducono a ritenere ammissibile la suddetta ricostruzione sono
quelle di seguito riportate.
In primo luogo, deve richiamarsi l'art. 12, comma 1, del decreto legislativo n.
494/1996 il quale definisce analiticamente i contenuti del Piano di sicurezza e
di coordinamento; quest'ultimo, infatti, deve contenere in particolare:
l'individuazione, l'analisi e la valutazione dei rischi e le conseguenti
procedure esecutive, gli apprestamenti e le attrezzature atti a garantire, per
tutta la durata dei lavori, il rispetto delle norme per la prevenzione degli
infortuni e la tutela della salute dei lavoratori nonché la stima dei relativi
costi.
In secondo luogo, si evidenzia che l'art. 31, commi 1-bis e 2-bis della legge n.
109/1994 e successive modificazioni, stabilisce che le imprese appaltatrici, sia
prima dell'inizio dei lavori, sia durante lo svolgimento degli stessi, possono
presentare al coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione dei lavori
(figura disciplinata dal decreto legislativo n. 494/1996), proposte di
modificazioni o integrazioni al piano di sicurezza e coordinamento; e' quanto
previsto, altresì, dal comma 5, dell'art. 12, del decreto legislativo n.
494/1996, in base al quale "l'impresa che si aggiudica i lavori può
presentare al coordinatore per l'esecuzione proposte di integrazione al piano di
sicurezza e di coordinamento, ove ritenga di poter meglio garantire la sicurezza
nel cantiere sulla base della propria esperienza". Infine, si richiama
l'art. 127, comma 2, lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, che include tra le funzioni del coordinatore per l'esecuzione dei
lavori, l'adeguamento dei piani di sicurezza e del relativo fascicolo, in
relazione all'evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche intervenute.
In merito alle suddette norme, si osserva che le stesse riguardano i meri
assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare, con aspetti di
dettaglio, il piano di sicurezza e coordinamento alla realtà specifica di
cantiere, e dai quali non derivano ulteriori oneri a carico dell'appaltatore,
oltre a quelli preventivamente stimati. Ciò anche in considerazione del fatto
che le disposizioni richiamate sembrano fare riferimento a modificazioni non
quantificabili economicamente e destinate, quindi, a non incidere
"ulteriormente" sui costi di sicurezza stimati.
Peraltro, il suddetto assunto e' avvalorato dal comma 5, dell'art. 12 del
decreto legislativo n. 494/1996, nella parte in cui stabilisce che "in
nessun caso, le eventuali integrazioni possono giustificare modifiche o
adeguamento dei prezzi pattuiti".
Alla luce di quanto sopra, si ritiene che per "carenza" del piano di
sicurezza e coordinamento, debbano intendersi, non già i meri assestamenti o
correttivi, sopra illustrati, ma solo ed esclusivamente i "nuovi
apprestamenti", ovvero le "ulteriori" misure di sicurezza, non
contemplati nel relativo piano, ma che il direttore dei lavori ed il
responsabile del procedimento ritengono necessari, per propria valutazione o su
segnalazione dell'appaltatore, al fine di risolvere situazioni di pericolosità
non previste ab origine, e che dovranno essere effettivamente realizzati
dall'appaltatore.
Solo in tal senso può ammettersi l'ipotesi di una carenza del piano di
sicurezza e coordinamento, dalla quale derivino dei costi ulteriori rispetto a
quelli preventivati per la sicurezza.
Al fine di stabilire il modo in cui simili ulteriori somme devono essere
inserite nella contabilità dei lavori, deve preliminarmente richiamarsi la
determinazione n. 2/2001 di questa Autorità, dalla quale si evince che la stima
complessiva delle spese di sicurezza si compone di due parti, una parte compresa
nel prezzo unitario delle singole lavorazioni ed una parte di spese c.d.
speciali non incluse nei prezzi, la cui somma rappresenta il costo della
sicurezza non soggetto a ribasso. Entrambe le spese devono essere determinate
dal progettista. Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista
determina analiticamente la quota di detti oneri. Nel caso di oneri c.d.
speciali, il progettista procede ad un computo metrico degli stessi. La somma
degli oneri di sicurezza "speciali" e di quelli inclusi nei prezzi,
porta alla determinazione delle spese complessive della sicurezza SCS e, di
conseguenza, anche di IS (incidenza media
della sicurezza).
In merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la parte delle
spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e' ancorata direttamente
all'esecuzione dell'opera, quella afferente agli oneri c.d. speciali può subire
delle variazioni; conseguentemente, e' in quest'ultima che possono ricondursi
delle spese complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS
(incidenza media della sicurezza).
In merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la parte delle
spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e' ancorata direttamente
all'esecuzione dell'opera, quella afferente agli oneri c.d. speciali può subire
delle variazioni; conseguentemente, e' in quest'ultima che possono ricondursi le
"ulteriori spese" necessarie per far fronte ai "nuovi
apprestamenti" dovuti alla carenza del piano di sicurezza e coordinamento,
mediante aggiornamento del relativo computo metrico.
Il metodo attraverso il quale conseguire una simile variazione, e' quello di cui
all'art. 136 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, il quale disciplina la determinazione e l'approvazione
dei nuovi prezzi, prevedendo peraltro che gli stessi vengano determinati in
contraddittorio tra il direttore dei lavori e l'appaltatore, ed approvati dal
responsabile del procedimento; ove comportino maggiori spese rispetto alle somme
previste nel quadro economico, essi sono approvati dalla stazione appaltante su
proposta del responsabile del procedimento prima di essere ammessi nella
contabilità dei lavori.
Peraltro, si osserva come l'eccezione relativa alla carenza de qua, dovrebbe
essere sollevata dall'appaltatore nel momento in cui, ai sensi delle
disposizioni di cui al decreto legislativo n. 494/1996, lo stesso redige il
piano operativo di sicurezza, e comunque prima dell'accettazione del piano di
sicurezza e coordinamento. E' in questo momento, infatti, che sicuramente
possono rilevarsi le carenze "sostanziali" del piano di sicurezza e
coordinamento predisposto dalla stazione appaltante.
Deve, infine, rilevarsi che sarà onere del responsabile del procedimento, il
quale e' altresì tenuto alla validazione del
progetto esecutivo ai sensi dell'art. 47 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, valutare se le carenze "sostanziali" del piano
di sicurezza e coordinamento siano riconducibili all'ipotesi di "errore
progettuale", ovvero se ritenga che le stesse potevano essere previste dal
progettista, in fase di progettazione esecutiva.
Una simile valutazione assume carattere rilevante, atteso che solo nel primo
caso, per la copertura dei relativi oneri aggiuntivi, sarebbe legittimato il
ricorso all'apposita polizza del progettista (deliberazione n. 181/2002), con la
precisazione che nel caso in cui l'errore sia commesso da un progettista
interno, non essendo quest'ultimo assicurato anche per una simile eventualià',
allo stesso potranno applicarsi le sole norme in materia di responsabilità
professionale.
Dalle considerazioni svolte, segue che:
- il piano di sicurezza e coordinamento può considerarsi carente solo ed
esclusivamente per quanto riguarda i "nuovi apprestamenti", ovvero le
ulteriori misure di sicurezza, non contemplati nel relativo piano;
- le spese necessarie per far fronte ai "nuovi apprestamenti", sono
riconducibili ai c.d. oneri speciali, di cui si compongono le spese complessive
della sicurezza, previo aggiornamento del relativo computo metrico, ed i
relativi prezzi possono individuarsi mediante ricorso alla procedura di cui
all'art. 136 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999;
- e' onere del responsabile del procedimento, valutare se le carenze
"sostanziali" del piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all'ipotesi di "errore progettuale", ovvero se le stesse
potevano essere previste dal progettista in fase di
progettazione esecutiva.
Roma, 30
gennaio 2003
Il presidente:
Garri