AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E
FORNITURE
Determinazione n. 3 del 5 marzo 2008
Sicurezza
nell'esecuzione degli appalti relativi a servizi e forniture.
Predisposizione del documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) e
determinazione dei costi della sicurezza. (Determinazione n. 3/2008).
(GU n. 64 del 15-3-2008 )
IL CONSIGLIO
Considerato in fatto
Con la legge 3 agosto 2007, n. 123 recante «Misure in tema di tutela
della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il
riassetto e la riforma della normativa in materia» è stata introdotta la
necessità di redigere, tra i documenti a corredo dell'appalto, un
«documento unico di valutazione dei rischi da interferenze» (di seguito
DUVRI) ed è stato modificato l'art. 86 del codice degli appalti relativo
al «criteri di valutazione delle offerte anormalmente basse»
soprattutto con riguardo all'esclusione di ribassi d'asta per il costo
relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell'art. 1 di siffatta legge il Governo
deve emanare entro nove mesi dalla pubblicazione (avvenuta il 10 agosto
2007) uno o più decreti legislativi per il «riassetto e la riforma
delle disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori
nei luoghi di lavoro».
La prima novità di rilievo operata dalla legge n.
123/2007 è contenuta nell'art. 3, comma 1, lettera a), il quale modifica
l'art. 7, comma 3, del decreto legislativo 16 settembre 1994, n. 626,
riguardante il «miglioramento della sicurezza e della salute dei
lavoratori durante il lavoro».
La disposizione novellata prevede l'obbligo per il
datore di lavoro committente di promuovere la cooperazione ed il
coordinamento tra committente e appaltatore attraverso l'elaborazione di un
«documento unico di valutazione dei rischi» (DUVRI), che indichi le
misure adottate per l'eliminazione delle «interferenze». La medesima
disposizione aggiunge che «Tale documento è allegato al contratto
d'appalto o d'opera. Le disposizioni del presente comma non si
applicano ai rischi specifici propri dell'attività delle imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi».
Un'altra importante novità è stata introdotta con
l'art. 8 della legge n. 123/2007, che modifica il comma 3-bis
dell'art. 86 del decreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti
pubblici), che ora prevede che «Nella predisposizione delle gare d'appalto
e nella valutazione dell'anomalia delle offerte nelle procedure
di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e forniture, gli
enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia
adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo
alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente indicato e
risultare congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche dei
lavori, dei servizi o delle forniture». Il citato art. 8, ha altresì
introdotto un comma 3-ter dell'art. 86 del codice dei contratti pubblici:
«Il costo relativo alla sicurezza non può essere comunque soggetto a ribasso
d'asta».
Dal delineato quadro normativo emerge, quindi, che i
costi della sicurezza - sia nel comparto dei lavori che in quello dei
servizi e delle forniture - devono essere dalla stazione
appaltante adeguatamente valutati ed indicati nei bandi; a loro volta le
imprese dovranno nelle loro offerte indicare i costi specifici connessi
con la loro attività. Naturalmente, in sede di verifica dell'anomalia di
tali offerte, la stazione appaltante dovrà valutarne la congruità
rispetto all'entità e alle caratteristiche del lavoro, servizio o
fornitura. Viene, infine, normativamente escluso, anche in questo caso
per lavori, servizi e forniture data la natura generale del principio
esposto all'art. 86, comma 3-ter, che il costo della sicurezza sia
suscettibile di ribasso.
Considerata la rilevanza delle questioni e delle
problematiche già insorte nell'applicazione delle nuove disposizioni in
materia di appalti di servizi e forniture, l'Autorità ha proceduto
ad effettuare apposite audizioni con i rappresentanti dell'ANCI -
Associazione nazionale comuni italiani, dell'UPI - Unione delle
province d'Italia, di ITACA - Istituto per l'innovazione e la
trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, del
Ministero del lavoro e previdenza - Direzione generale per le
politiche previdenziali, del Ministero della solidarietà sociale -
Direzione generale della tutela cond. lav., dell'ANCE – Direzione
generale relazioni industriali e Direzione generale sicurezza
costruzioni, dell'ANIEM - Associazione nazionale imprese edili, della CNA
costruzioni - Conf. naz. artig. piccola e media impresa, della CONFAPI,
della CONFINDUSTRIA, dell'Associazione nazionale ingegneria della sicurezza,
della FILCA - CISL, della FILLEA - CGIL, dell'INAIL, dell'INPS, di ASSTRA
- Associazione trasporti, dell'ANAEPA, della FILCAMS - CGIL, della TUCS -
UIL, della FISASCT - CISL, della FENEAL - UIL.
In tali audizioni è emersa l'importanza della
tematica sulla sicurezza e l'esigenza di un atto di indirizzo dell'Autorità
che dia indicazioni utili alle stazioni appaltanti ed alle imprese;
sono stati, inoltre, forniti importanti contributi che hanno concorso a
chiarire alcuni aspetti della normativa in materia.
Ritenuto in diritto
Le citate novità introdotte dalla legge n. 123/2007 in
materia di sicurezza creano difficoltà operative alle Stazioni appaltanti
con particolare riguardo al settore dei servizi e delle forniture,
poiché, non c'è, allo stato attuale, una normativa analoga a quella prevista
per gli appalti di lavori (decreto legislativo n. 494/1996 e decreto del
Presidente della Repubblica n. 222/2003), che dia indicazioni
specifiche sia sulle modalità di redazione del DUVRI, sia sulle modalità
di valutazione dei relativi costi.
Gli aspetti che si ritiene di dover chiarire
riguardano in particolare:
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente
obbligo di redazione del DUVRI;
B. Valutazione dei costi della sicurezza;
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.
A. Esistenza di «interferenze» e il conseguente obbligo di redazione del
DUVRI
Il DUVRI si configura quale adempimento derivante
dall'obbligo, previsto dal novellato art. 7, comma 3, del decreto
legislativo n. 626/1994, del datore di lavoro committente di
promuovere la cooperazione e il coordinamento tra lo stesso e le
imprese appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si tratta di un documento
da redigersi a cura delle stazioni appaltanti e che deve dare
indicazioni operative e gestionali su come superare uno dei maggiori
ostacoli alla prevenzione degli incidenti nei luoghi di lavoro e nei
cantieri: l'interferenza».
Si parla di interferenza nella circostanza in cui si
verifica un «contatto rischioso» tra il personale del committente e
quello dell'appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano
nella stessa sede aziendale con contratti differenti.
In linea di principio, occorre mettere in
relazione i rischi presenti nei luoghi in cui verrà espletato il
servizio o la fornitura con i rischi derivanti dall'esecuzione del
contratto.
Le Stazioni appaltanti hanno come unico
riferimento per la redazione del DUVRI l'art. 7 del citato decreto
legislativo n. 626/1994 riguardante i contratti di appalto o contratti
d'opera, che non fornisce indicazioni di dettaglio sulle modalità
operative per la sua redazione.
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI
deve essere redatto solo nei casi in cui esistano interferenze. In esso,
dunque, non devono essere riportati i rischi propri dell'attività delle
singole imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in
quanto trattasi di rischi per i quali resta immutato l'obbligo
dell'appaltatore di redigere un apposito documento di valutazione e di
provvedere all'attuazione delle misure necessarie per ridurre o eliminare
al minimo tali rischi.
In assenza di interferenze non occorre redigere il
DUVRI; tuttavia si ritiene necessario indicare nella documentazione di
gara (bandi, inviti e richieste di offerta) che l'importo degli oneri
della sicurezza è pari a zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la
valutazione dell'eventuale esistenza di interferenze è stata comunque
effettuata, anche se solo per escluderne l'esistenza.
Per quanto riguarda la problematica inerente la
sussistenza o meno di interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono
considerare interferenti i seguenti rischi:
derivanti da sovrapposizioni di più attività
svolte da operatori di appaltatori diversi;
immessi nel luogo di lavoro del committente dalle
lavorazioni dell'appaltatore;
esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove è
previsto che debba operare l'appaltatore, ulteriori rispetto a
quelli specifici dell'attività propria dell'appaltatore;
derivanti da modalità di esecuzione particolari
richieste esplicitamente dal committente
(che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a quelli specifici
dell'attività appaltata).
Si rammenta che la circolare interpretativa del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 24 del 14 novembre
2007 ha escluso dalla valutazione dei rischi da interferenza le attività
che, pur essendo parte del ciclo produttivo aziendale, si svolgano in
luoghi sottratti alla giuridica disponibilità del committente e,
quindi, alla possibilità per la Stazione Appaltante di svolgere nei
medesimi luoghi gli adempimenti di legge.
Appare utile, in ogni caso, precisare come
taluni appalti di servizi o forniture si svolgono all'interno di edifici
pubblici ove è presente un datore di lavoro che non è committente
(scuole, mercati, musei, biblioteche). In tali fattispecie è necessario
che il committente (in genere l'ente proprietario dell'edificio) si
coordini con il datore di lavoro del luogo ove si svolgerà
materialmente la fornitura o il servizio.
Deve, inoltre, essere sottolineato che la valutazione
dei rischi da interferenza, in particolare negli edifici quali, a
titolo esemplificativo, ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non
solo al personale interno ed ai lavoratori delle imprese
appaltatrici, ma anche agli utenti che a vario titolo possono essere
presenti presso la struttura stessa quali i degenti, gli alunni ed anche
il pubblico esterno.
Per gli appalti di seguito riportati è
possibile escludere preventivamente la predisposizione del DUVRI e la
conseguente stima dei costi della sicurezza:
la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attività o procedure suscettibili di generare
interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di
materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri (con
l'esclusione di quelli ove i rischi interferenti sono stati valutati nel
piano di sicurezza e coordinamento, come precisato nel seguito);
i servizi per i quali non è prevista l'esecuzione
all'interno della Stazione appaltante, intendendo per «interno»
tutti i locali/luoghi messi a disposizione dalla stessa per
l'espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati
presso la stazione appaltante.
La citata circolare del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale ha poi chiarito che il DUVRI è un documento
«dinamico», per cui la valutazione dei rischi effettuata prima
dell'espletamento dell'appalto deve essere necessariamente aggiornata
in caso di situazioni mutate, quali l'intervento di subappalti o di
forniture e posa in opera o nel caso di affidamenti a lavoratori
autonomi.
L'aggiornamento della valutazione dei rischi deve
essere inoltre effettuato in caso di modifiche di carattere tecnico,
logistico o organizzativo resesi necessarie nel corso
dell'esecuzione dell'appalto o ancorché, in fase di esecuzione del
contratto, emerga la necessità di un aggiornamento del documento. Nei
contratti rientranti nel campo di applicazione del decreto legislativo
n. 494/1996, per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e
coordinamento, l'analisi dei rischi interferenti e la stima dei
relativi costi sono contenuti nel Piano di sicurezza e coordinamento e,
quindi, in tale evenienza non appare necessaria la redazione del DUVRI.
Infine, si fa presente che il DUVRI è un documento
tecnico, che dovrà essere allegato al contratto di appalto, poiché
l'appaltatore dovrà espletare le attività ivi previste, volte alla
eliminazione dei rischi. Pertanto, esso va considerato alla stessa stregua
delle specifiche tecniche (art. 68 del Codice contratti pubblici), in
quanto deve consentire pari accesso agli offerenti, non deve
comportare la creazione di ostacoli ingiustificati alla concorrenza e deve,
quindi, essere messo a disposizione dei partecipanti alla gara.
B. Valutazione dei costi della sicurezza
Per quantificare i costi della sicurezza da
interferenze, in analogia agli appalti di lavori, si può far riferimento,
in quanto compatibili, alle misure di cui all'art. 7, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003 inserite nel DUVRI ed in
particolare:
a) gli apprestamenti (come ponteggi, trabattelli, etc.);
b) le misure preventive e protettive e dei dispositivi di
protezione individuale eventualmente necessari per eliminare o
ridurre al minimo i rischi da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali impianti di terra
e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti
antincendio, degli impianti di evacuazione fumi (se non
presenti o inadeguati all'esecuzione del contratto presso i locali/luoghi
del datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi di protezione collettiva (come segnaletica
di sicurezza, avvisatori acustici, etc.);
e) le procedure previste per specifici motivi di sicurezza;
f) gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e
richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni
interferenti;
g) le misure di coordinamento relative all'uso comune di
apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di
protezione collettiva.
La stima dei costi dovrà essere congrua, analitica
per singole voci, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati,
oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area
interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del
committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o non
sia disponibile, la stima dovrà essere effettuata con riferimento
ad una analisi dei costi dettagliata e desunta da indagini di
mercato.
Si precisa che anche nell'ipotesi di subappalto gli
oneri relativi alla sicurezza non devono essere soggetti a riduzione
e vanno evidenziati separatamente da quelli soggetti a ribasso d'asta
nel relativo contratto tra aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso,
inoltre, il direttore dell'esecuzione è tenuto a verificare che
l'appaltatore committente corrisponda i costi della sicurezza anche
all'impresa subappaltatrice.
Potrebbe, infine, verificarsi la situazione in cui è
prevista la possibilità per gli offerenti di presentare varianti,
quando il criterio di aggiudicazione della gara è quello
dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 76 del Codice dei
contratti pubblici) o quando emerge la necessità di modifiche in corso
di esecuzione del contratto derivanti da intervenute esigenze di
carattere tecnico, logistico ed organizzativo nei casi stabiliti dal
codice (art. 114 del Codice dei contratti pubblici). In tali casi si
potrebbe verificare la necessità di modificare il DUVRI, attività che può
comportare una rideterminazione degli oneri di sicurezza per interferenza.
Al riguardo, si palesa l'opportunità da parte della stazione appaltante di
prevedere tra le somme a disposizione una voce relativa ad imprevisti a cui
poter attingere anche in tale evenienza.
Non è da escludere, infine, che nella fase di
cooperazione e coordinamento che precede la stesura finale del DUVRI da
allegare al contratto emerga la necessità di apportare modifiche al
documento già posto a base d'appalto.
In analogia a quanto previsto dall'art. 131
del codice, relativamente ai lavori, può, quindi, prevedersi in tale
fase la possibilità per l'appaltatore di presentare proposte integrative al
DUVRI, proposte che naturalmente dovranno rappresentare oggetto di
attenta valutazione da parte delle stazioni appaltanti. L'art. 131, comma
2, lettera a) del codice prevede infatti che entro trenta giorni
dall'aggiudicazione e comunque prima della consegna dei lavori,
l'appaltatore od il concessionario può presentare alle amministrazioni
aggiudicatrici eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e di
coordinamento.
Si evidenzia, quindi, l'opportunità di inserire nel
capitolato d'oneri una apposita dicitura, la quale indichi che il
committente ha redatto (o non ha redatto) il DUVRI e che tale
documento potrà essere aggiornato dallo stesso committente, anche su
proposta dell'esecutore del contratto, in caso di modifiche di
carattere tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle
modalità realizzative; tale documento potrà, inoltre, essere integrato
su proposta dell'aggiudicatario da formularsi entro trenta giorni
dall'aggiudicazione ed a seguito della valutazione del committente.
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso
In merito al novellato art. 86, comma 3-bis del
Codice dei contratti pubblici, occorre chiarire se i costi della
sicurezza non assoggettabili a ribasso siano soltanto quelli relativi alle
misure preventive e protettive necessarie ad eliminare o ridurre al minimo i
rischi di interferenza oppure siano tutti i costi riguardanti
l'applicazione delle misure di sicurezza, ivi compresi quelli a
carico dell'impresa connessi ai rischi relativi alle proprie
attività.
Per risolvere questa problematica è necessario
considerare che le modifiche all'art. 86 del Codice dei contratti pubblici
si collocano nell'ambito dei «criteri di valutazione delle offerte
anormalmente basse», come recita espressamente la titolazione della
disposizione citata. In quest'ottica, il legislatore ha chiesto alla
stazione appaltante di valutare, nella verifica della congruità
delle offerte, che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto
al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza. Quest'ultimo
costo, pertanto, deve essere specificamente indicato e risultare
congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori,
servizi e forniture. D'altro canto anche l'art. 87, comma 4, allo
stesso riguardo del Codice dei contratti pubblici precisa che «Nella
valutazione dell'anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi
relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati
nell'offerta e risultare congrui rispetto all'entità e caratteristiche
dei servizi e delle forniture».
Va inoltre considerato che la più volte citata
Circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha precisato
che «.., per tutti gli altri rischi non riferibili alle interferenze
resta immutato l'obbligo per ciascuna impresa di elaborare il proprio
documento di valutazione dei rischi e di provvedere all'attuazione delle
misure di sicurezza necessarie per eliminare o ridurre al minimo i
rischi specifici propri dell'attività svolta».
Infine, occorre rilevare che i rischi
dell'attività svolta da ciascuna impresa sono noti alla stessa in maniera
puntuale, mentre non è possibile per la stazione appaltante conoscere
le diverse realtà organizzative delle imprese che si aggiudicheranno
il servizio o la fornitura, realtà cui sono strettamente connessi i
rischi delle relative attività.
Sulla base di quanto sopra discende che:
1) per i costi della sicurezza afferenti all'esercizio
dell'attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato l'obbligo per
la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di provvedere
all'attuazione delle misure necessarie per eliminare o ridurre al
minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico dell'impresa, la
quale deve dimostrare, in sede di verifica dell'anomalia delle
offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a quelli desumibili dai
prezzari o dal mercato;
2) per quanto riguarda i costi della sicurezza necessari
per la eliminazione dei rischi da interferenze, essi vanno tenuti distinti
dall'importo a base d'asta e non sono soggetti a ribasso. In fase di
verifica dell'anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna
verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla stazione
appaltante.
Rispetto alla valutazione dei costi a carico delle
imprese di cui al precedente punto 1), si sottolinea che la stessa
deve essere effettuata anche in quei casi in cui non si procede alla
verifica delle offerte anomale (ad esempio per l'affidamento
mediante procedura negoziata).
Conclusioni
Alla luce delle precedenti considerazioni l'Autorità
ritiene che:
A. per gli appalti di seguito riportati è possibile escludere
preventivamente la predisposizione del DUVRI e la conseguente stima dei
costi della sicurezza:
a) la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attività o procedure suscettibili di generare interferenza
con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di materiali e
prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri;
b) i servizi per i quali non è prevista l'esecuzione
all'interno della stazione appaltante, intendendo per «interno» tutti i
locali/luoghi messi a disposizione dalla stazione appaltante per
l'espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
c) i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso
la stazione appaltante.
B. Sono quantificabili come costi della sicurezza da interferenze le
misure, in quanto compatibili, di cui all'art. 7, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 222/2003 previste nel DUVRI,
richiamate in precedenza.
C. Per i costi della sicurezza afferenti all'esercizio
dell'attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato l'obbligo per
la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di provvedere
all'attuazione delle misure necessarie per eliminare o ridurre al
minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico dell'impresa, la
quale deve dimostrare, in sede di verifica dell'anomalia delle
offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a quelli desumibili dai
prezzari o dal mercato. I costi della sicurezza necessari per la
eliminazione dei rischi da interferenze vanno tenuti distinti dall'importo a
base d'asta e non sono soggetti a ribasso. In fase di verifica
dell'anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna verifica essendo
stati quantificati e valutati a monte dalla stazione appaltante.
Roma, 5 marzo 2008
Il presidente: Giampaolino
Il consigliere relatore: Moutier
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